供水工程管理单位性质如何界定？公益性与市场化如何平衡？
在当前我国新型城镇化和乡村振兴战略持续推进的背景下，供水工程作为保障城乡居民基本生活、促进区域经济社会发展的重要基础设施，其运行管理质量直接关系到公共安全与民生福祉。供水工程管理单位作为这一系统的核心执行主体，其性质界定不仅涉及组织定位、职能划分，更关乎资源配置效率、服务质量提升以及可持续发展路径。然而，现实中存在诸多模糊地带：是应坚持公益属性，还是引入市场机制？如何科学界定其“事业单位”“企业化运营”或“混合型组织”的角色？本文将从政策演进、功能定位、现实挑战及优化路径四个维度，深入探讨供水工程管理单位的性质问题，并提出具有可操作性的建议。
一、历史沿革：从计划经济到多元治理的转变
新中国成立以来，供水工程管理单位经历了从高度集中统一管理向分类改革、多元共治的演变过程。早期（上世纪50年代至80年代），这类单位多隶属于地方政府水利部门，实行全额拨款、行政命令式管理，属于典型的公益类事业单位，承担着城市自来水厂、农村集中供水站等设施的日常运维任务。
进入21世纪后，随着《国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《关于推进水价改革的若干意见》等文件出台，供水行业逐步探索“管办分离”“政企分开”，鼓励通过特许经营、PPP模式引入社会资本参与建设与运营。一些地区开始试点将供水管理单位转为企业法人，实现自主经营、自负盈亏，以提高服务效率和服务质量。
值得注意的是，尽管市场化改革方向明确，但各地进展不一。部分中西部欠发达地区仍保留较强的行政色彩，缺乏市场化激励机制；而东部沿海发达地区则普遍尝试建立现代企业制度，推动供水企业集团化、专业化运作。这种差异化实践反映出一个核心命题：供水工程管理单位的性质不能简单套用单一标准，必须结合区域发展阶段、资源禀赋和公共服务需求进行动态调整。
二、功能定位：公益性与经营性双重使命的交织
供水工程管理单位的本质特征在于其兼具公益性与经营性的双重属性：
- 公益性层面：确保城乡居民用水安全、公平可及，尤其是在农村饮水安全巩固提升工程中，该类单位承担着基础性、兜底性的责任。例如，《全国农村饮水安全巩固提升工程建设规划》明确提出，要强化基层供水机构能力建设，保障水质达标率和供水保证率。
- 经营性层面：随着水资源稀缺性和用水成本上升，供水单位也需具备一定的自我造血能力，通过合理定价、精细化管理、技术创新等方式实现收支平衡甚至盈利，从而反哺基础设施更新改造。
这种双重身份导致管理逻辑上的张力：若过度强调公益，则可能造成财政负担过重、运营效率低下；若完全市场化，则易引发价格波动、服务覆盖不均等问题，影响弱势群体的基本用水权益。
三、现实困境：性质模糊带来的治理难题
当前供水工程管理单位普遍存在以下几类问题，根本原因在于其性质界定不清：
- 权责边界不明：许多单位既无独立法人资格，又缺乏清晰的职责清单，容易出现“政府推责、群众投诉无门”的局面。如某县水务局下属供水公司，在水源污染事件中被指责响应迟缓，却因未明确授权范围难以追责。
- 资金来源单一：多数单位仍依赖财政补贴维持运转，缺乏稳定的市场化收入渠道，导致设备老化、人员流失严重。据水利部2024年抽样调查显示，约37%的县级供水单位年均亏损超百万元。
- 绩效考核缺失：传统事业单位考核体系难以适应市场化要求，未能建立以用户满意度、水质合格率、管网漏损率为核心的绩效指标体系，制约了服务质量和管理水平提升。
- 人才结构失衡：技术骨干流失严重，年轻专业人才不愿入职，形成“老龄化+低学历”的用人困局，严重影响数字化转型与智慧水务建设进程。
这些问题表明，若不对供水工程管理单位的性质进行重新定义与规范，单纯依靠行政命令或短期政策干预，难以从根本上解决问题。
四、优化路径：构建多元化、分层化的管理模式
面对上述挑战，应立足国情实际，探索符合不同发展阶段的管理模式，推动供水工程管理单位由“模糊状态”走向“精准定位”。具体建议如下：
1. 分类施策：区分城镇与农村、规模与区域差异
对于城市供水单位，宜采用“企业化+监管制”模式，即注册为有限责任公司，纳入市政公用事业管理体系，接受水务主管部门监督。允许其依法开展特许经营、收费定价、资产盘活等市场化行为，同时设定最低服务标准和水质红线，防止垄断滥用。
对于农村集中供水工程，建议采取“村级管理+县级统筹”机制，由乡镇政府牵头成立供水合作社或小型供水公司，依托省级专项资金支持，实施“以奖代补”政策，激发基层积极性。此类单位可继续保留公益属性，但须建立透明财务制度，定期公示用水费用使用情况。
2. 明确法律地位：完善立法保障与制度支撑
亟需修订《中华人民共和国水法》《城市供水条例》等相关法规，明确供水工程管理单位的法律主体资格、权利义务及退出机制。建议设立“供水服务组织”类别，涵盖事业单位、企业法人、社会组织等多种形态，实现“一类一策”精准治理。
3. 推动绩效导向改革：建立“双效合一”评价体系
构建包含社会效益（覆盖率、安全性）与经济效益（成本控制、营收增长）在内的综合评价指标，引入第三方评估机构，每年公布评分结果并挂钩财政补助、项目优先权等激励措施。此举既能激励单位提升服务质量，又能倒逼其加强内部管理。
4. 强化数字赋能：打造智慧化管理平台
依托物联网、大数据、AI算法等技术手段，搭建覆盖水源监测、输配调度、水质预警、用户服务的全流程智慧管理系统，帮助管理单位实现从“经验驱动”向“数据驱动”转型。同时，通过远程抄表、在线缴费、智能报修等功能，显著提升用户体验与满意度。
5. 建立长效投入机制：探索多元化融资渠道
除了中央财政转移支付外，应鼓励地方设立供水专项基金，引导金融机构提供绿色信贷支持，探索发行基础设施REITs（不动产投资信托基金），盘活存量资产，增强单位自我造血能力。
五、典型案例分析：浙江某市的经验启示
浙江省杭州市余杭区近年来对辖区内12个镇级供水站实施“三步走”改革：首先完成法人登记，赋予独立核算权；其次推行“水费收缴+服务积分”制度，提高居民缴费意愿；最后引入第三方水质检测机构，实现全程透明监管。三年内，全区供水设施完好率达96%，居民满意度从72%提升至91%，形成了可复制推广的“公益性主导、市场化运作”的典型模式。
结语：走向高质量发展的关键一步
供水工程管理单位性质的科学界定，不是简单的体制归属问题，而是关乎国家水治理体系现代化的重要议题。只有厘清其公益与市场之间的边界，才能真正实现“保基本、提效率、促公平”的目标。未来，应加快立法步伐、深化制度改革、强化科技赋能，让每一滴水都流淌出应有的价值——既是民生之基，也是发展之源。
