工程签证国家管理规定如何落地执行？政策解读与实务操作指南

在当前我国基础设施建设持续提速、工程项目复杂度不断提升的背景下，工程签证作为项目成本控制和合同履行的关键环节，其规范性与合法性日益受到政府监管部门和社会各界的高度关注。2024年《建设工程质量管理条例》修订后，国家进一步明确了对工程签证的全流程管理要求，强调“依法依规、真实准确、过程留痕、责任可溯”。那么，工程签证国家管理规定究竟该如何落地执行？本文将从政策背景、核心条款、实施难点、典型案例及优化路径五个维度进行系统分析，为建设单位、施工单位、监理机构及相关管理人员提供清晰的操作指引。

一、政策背景：为何要出台工程签证国家管理规定？

近年来，随着“双碳目标”、“新型城镇化”和“新基建”战略推进，全国范围内重大项目密集开工，工程签证数量激增。然而，在实践中仍存在大量不规范操作：如虚假签证、重复签证、擅自变更设计、无依据签认等现象频发，不仅扰乱市场秩序，还可能导致财政资金流失和工程质量隐患。

为此，住房和城乡建设部联合财政部、审计署等部门于2023年底发布《关于加强工程签证全过程监管的通知》，明确提出建立“事前审核、事中监督、事后审计”的闭环管理体系，并要求各地住建部门制定实施细则。该文件标志着工程签证已从传统的技术管理行为上升为具有法律效力的行政监管事项，体现了国家对工程建设领域风险防控能力的全面提升。

二、核心条款解析：国家管理规定的六大关键点

1. 签证范围明确化

根据新规，工程签证必须基于合同约定或经批准的设计变更、现场实际情况变化（如地质条件突变、不可抗力事件）产生，严禁虚构签证内容或人为扩大费用范围。例如，《建设工程施工合同（示范文本）》第20条明确规定：“非因承包人原因导致的工程量增加、工期延长或材料价格上涨，应由发包人承担相应责任并办理签证。”

2. 流程标准化

国家统一要求实行“申请—审核—确认—归档”四步流程。具体包括：施工单位提交签证申请表及支撑材料（含影像资料、会议纪要、测量记录等）→ 监理单位初审 → 建设单位复核 → 双方签字盖章生效。所有环节均需上传至省级工程建设项目监管平台备案，实现电子化留痕。

3. 责任主体清晰化

新规首次明确各方责任：施工单位负直接责任，监理单位负审查责任，建设单位负最终审批责任，审计机关负事后监督责任。一旦发现违规签证，将依法追究相关人员法律责任，情节严重的纳入信用惩戒名单。

4. 信息化赋能

依托“智慧工地”和“数字孪生”技术，全国正在推广工程签证电子签章系统。通过区块链存证、人脸识别比对、AI自动校验等功能，确保签证真实性与完整性。目前北京、上海、广东等地已试点运行，成效显著。

5. 审计联动机制

财政投资项目实行“先签证、后结算”，审计部门对签证材料进行随机抽查，重点核查是否存在虚高单价、超范围计价等问题。若发现问题，有权暂停支付相关款项，并追究责任。

6. 法律保障强化

司法解释进一步细化了工程签证的法律效力认定标准。最高人民法院2024年第3号指导案例指出：“未经合法程序签署的签证不得作为结算依据；但若能证明双方真实意思表示且未损害公共利益，可在合理范围内予以采纳。”这为争议处理提供了司法依据。

三、实务难点：为什么很多单位难以落实国家规定？

尽管政策顶层设计完善，但在实际推行过程中仍面临诸多挑战：

1. 认识偏差普遍存在

部分施工单位仍将签证视为“讨价还价工具”，忽视其法律属性；一些地方主管部门则认为签证只是技术问题，无需深度介入。这种认知误区导致政策执行力打折扣。

2. 材料收集困难

尤其在偏远地区或应急工程中，原始数据缺失严重，如天气异常记录、隐蔽工程影像等难以获取，影响签证真实性评估。

3. 多头管理混乱

同一项目涉及多个部门审批（如规划、环保、交通），签证流程交叉重叠，易造成重复申报、效率低下。

4. 人员专业能力不足

基层项目部缺乏熟悉签证法规的专业人才，常出现格式错误、逻辑不清、证据链断裂等问题，被退回整改频繁。

四、典型案例剖析：正反两方面经验教训

案例一：某高速公路改扩建项目成功实践

该项目在开工前即组织全员培训，建立“签证专员+监理协同”机制，采用BIM模型辅助签证决策，实现可视化管理。全年共办理签证187项，全部通过省级平台审核，无一被审计质疑，节省成本约230万元。

案例二：某市政管网改造工程违规操作被查处

该工程因赶工期擅自签署多份无依据签证，总金额达980万元。审计发现后责令整改，并对项目经理处以罚款、吊销执业资格。此案被列入2024年度全国典型违法案例通报。

五、落地建议：推动工程签证制度高效运行的五大路径

1. 加强培训教育，提升全员合规意识

建设单位应定期组织专题讲座，邀请法律顾问、造价专家授课，帮助员工理解签证政策要点与法律后果。

2. 强化技术支撑，构建数字化管理体系

推广使用智能签证管理系统，集成合同管理、进度跟踪、影像采集等功能，实现“一键生成、自动归档、全程追溯”。

3. 建立激励约束机制

将签证质量纳入绩效考核体系，对表现优秀的团队给予奖励；对屡次出错者进行问责，形成良性竞争氛围。

4. 推动跨部门协同治理

建议由住建部门牵头成立“工程签证联席会议制度”，整合发改、财政、审计等部门资源，减少审批壁垒。

5. 完善法律法规配套

加快出台《工程签证管理办法实施细则》，细化操作标准，增强政策适用性和可执行性。

结语：让每一份签证都经得起历史检验

工程签证不仅是工程造价的组成部分，更是法治社会下诚信履约的体现。国家管理规定的出台并非限制企业发展，而是为了营造公平透明的市场环境，保障各方合法权益。未来，随着数字化转型加速推进和治理体系不断完善，我们有理由相信，工程签证将成为连接项目质量、成本控制与合规管理的重要纽带，助力中国建筑业迈向高质量发展阶段。