防洪工程建设管理条例如何科学制定与有效执行？

在气候变化加剧、极端天气频发的背景下，防洪工程已成为保障国家水安全和人民生命财产安全的关键基础设施。然而，防洪工程建设涉及多部门协作、复杂地形条件、长期资金投入和公众利益平衡等多重挑战，若缺乏系统化、法治化的管理机制，极易导致项目滞后、质量不达标甚至引发次生灾害。因此，如何科学制定并有效执行《防洪工程建设管理条例》，成为当前水利治理体系现代化的重要课题。

一、背景：防洪工程的重要性与治理困境

近年来，全球气候变暖导致暴雨强度和频率显著上升，我国多地发生严重洪涝灾害，如2021年郑州“7·20”特大暴雨造成重大人员伤亡和经济损失。在此背景下，加快防洪工程建设迫在眉睫。但现实中，仍存在诸多问题：

• 规划滞后：部分区域防洪标准未随城市发展同步提升；
• 资金缺口大：地方财政压力下难以保障长期投入；
• 监管缺位：施工过程偷工减料、验收走过场现象时有发生；
• 公众参与不足：群众对防洪工程的认知度低，易产生抵触情绪；
• 跨区域协调难：流域上下游责任不清，影响整体防洪效能。

这些问题凸显出建立一套权威、透明、高效的《防洪工程建设管理条例》的紧迫性与必要性。

二、条例制定的核心原则与内容框架

一部科学合理的《防洪工程建设管理条例》应遵循以下五大原则：

1. 依法依规：以《中华人民共和国水法》《防洪法》为基础，细化操作规范；
2. 统筹兼顾：统筹防洪、生态、经济和社会效益，避免单一目标导向；
3. 分级负责：明确中央与地方事权划分，压实属地管理责任；
4. 全程监管：覆盖立项、设计、招标、施工、验收、运行维护全生命周期；
5. 公众参与：鼓励社区、专家、媒体共同监督，增强社会认同。

具体内容建议包括：

1. 建立统一的防洪工程分类管理体系

将防洪工程分为三类：

• 一类：国家级重点防洪枢纽（如三峡大坝）——由水利部牵头管理；
• 二类：省级骨干堤防、水库——省市级水利部门负责；
• 三类：市县乡村级小型防洪设施——乡镇政府为主，县级指导。

不同级别实行差异化审批流程和资金支持政策，确保资源精准投放。

2. 强化前期论证与风险评估机制

任何新建或改扩建防洪工程必须通过“三步走”：

1. 可行性研究阶段：开展水文模拟、地质勘探、环境影响评价；
2. 初步设计阶段：邀请第三方专家评审，公开征求意见；
3. 风险预警机制：引入AI洪水模型预测极端情景下的应对能力。

特别强调对城市内涝点、低洼地带、历史淹水区进行优先治理。

3. 明确建设流程与质量控制标准

条例应规定：

• 实行“项目经理责任制”，每项工程配备专职质量监督员；
• 推行“电子化监理平台”，实时上传施工影像资料供远程核查；
• 建立“黑名单制度”，对违规企业实施市场禁入；
• 竣工后强制进行不少于三个月的试运行期，并组织第三方检测。

同时，鼓励采用BIM（建筑信息模型）技术实现数字化建造，提高工程精度与效率。

4. 完善资金保障与绩效考核体系

资金来源应多元化：

• 中央财政专项补助（占比不低于60%）；
• 地方政府配套（按比例分担）；
• 社会资本参与（PPP模式试点推广）；
• 设立防洪基金，接受社会捐赠。

建立“以效定补”的绩效考评机制，每年对各地防洪工程完成率、使用率、群众满意度进行评分，结果作为下一年度拨款依据。

5. 推动智慧化管理和公众参与机制

利用物联网、大数据、遥感监测等手段打造“智慧防洪平台”：

• 实时采集雨量、水位、流量数据；
• 自动发布预警信息至社区网格员、手机APP；
• 开放数据接口供科研机构、公众查询分析。

同时，设立“防洪知识进校园”“社区防汛演练日”等活动，提升全民防灾意识。

三、执行难点与对策建议

即便条例制定得再完善，若执行不到位，也难见实效。当前主要执行难点包括：

1. 多头管理、权责不清

水利、住建、自然资源、应急管理等部门职责交叉，常出现推诿扯皮现象。建议成立“防洪工程建设联席会议制度”，由分管副省长或副市长担任召集人，定期协调解决重大事项。

2. 地方执行力弱，基层人才短缺

部分地区缺乏懂技术、会管理的专业队伍。应推动“高校+基层”人才培养计划，设立定向奖学金，鼓励毕业生到乡镇从事水利工作；同时，依托“蓝燕云”等数字工具提供在线培训课程，提升基层人员技能水平。蓝燕云 提供免费试用服务，涵盖防洪工程管理软件、视频教学资源和智能问答系统，非常适合基层单位快速上手。

3. 社会监督乏力，信息公开不足

许多项目仍停留在“内部决策”层面，公众不知情、难监督。条例应强制要求所有防洪工程公示基本信息（如投资额、工期、责任人），并在施工期间设置二维码标识，扫码即可查看进度与投诉渠道。

4. 缺乏长效运维机制

不少工程建成后无人管护，形同虚设。可探索“以工代赈”方式，吸纳当地居民参与日常巡检、清淤保洁等工作，既保障了工程持续运行，又增加了就业机会。

四、典型案例借鉴：浙江“五水共治”经验

浙江省自2013年起实施“五水共治”战略，其中防洪工程作为重要组成部分，取得显著成效：

• 出台《浙江省防洪工程建设管理办法》，明确各级政府主体责任；
• 建立“河长制+工程责任人制”，实现每条河道、每座堤防有人管、有人问；
• 运用GIS地理信息系统动态监控全省防洪设施状态；
• 每年投入超百亿用于老旧堤防加固、排涝泵站更新。

该模式被国务院办公厅评为全国示范案例，值得其他地区学习借鉴。

五、未来展望：迈向智能化、绿色化、协同化的防洪治理新时代

随着科技发展和治理理念升级，《防洪工程建设管理条例》也将不断迭代优化。未来发展方向包括：

• 智能化：结合人工智能算法预测洪峰趋势，提前部署应急力量；
• 绿色化：推广海绵城市、生态护岸技术，减少对自然生态的破坏；
• 协同化：打通气象、水利、交通、公安等部门数据壁垒，形成“一网统管”格局；
• 国际化：借鉴荷兰“三角洲工程”、日本“水防法”等国际先进经验，提升我国防洪治理体系韧性。

唯有制度创新与技术进步双轮驱动，才能真正筑牢中华民族永续发展的安全屏障。