人防工程委托管理的问题：如何破解权责不清与监管缺失的困局
随着城市化进程的加速和公共安全需求的提升，人民防空工程（简称“人防工程”）作为国家国防体系的重要组成部分，在战时掩蔽、平时利用等方面发挥着不可替代的作用。然而，在实际运行中，许多地区采用将人防工程交由第三方单位或物业服务企业进行委托管理的方式，以减轻政府负担、提高运营效率。但这种模式也暴露出一系列问题，如权责边界模糊、监管机制不健全、专业能力不足等，严重制约了人防工程的安全性和功能性。
一、人防工程委托管理的背景与动因
近年来，我国各地人防工程数量快速增长，从早期单一的人防指挥所、地下车库逐步扩展到涵盖商业综合体、停车场、应急避难场所等多种功能的空间载体。根据住房和城乡建设部数据，截至2025年底，全国已建成并投入使用的人防工程总面积超过3亿平方米，其中约60%以上采取了委托管理模式。
之所以普遍推行委托管理，主要有以下三方面原因：
- 资源压力大：地方政府财政紧张，难以维持庞大且专业的运维团队，委托第三方可降低人力成本；
- 专业化趋势强：物业、安保、消防等服务行业日益成熟，具备一定技术储备和管理经验，便于实现精细化运营；
- 政策引导推动：《人民防空法》《人防工程维护管理条例》等法规鼓励探索市场化运作机制，支持委托管理试点。
二、当前委托管理中存在的主要问题
1. 权责划分不明，责任推诿频发
在委托管理实践中，常出现“管用分离”的现象：即甲方（人防主管部门）负责决策审批、资金拨付，乙方（受托方）承担日常运维，但双方对具体职责缺乏清晰界定。例如，某市一栋人防地下室因排水系统老化导致积水渗漏，业主投诉后，人防办认为是物业公司维护不到位，而物业公司则称设备属于人防资产，应由人防部门出资维修。此类纠纷屡见不鲜，反映出制度设计上的漏洞。
2. 监管体系薄弱，违规行为难追责
现行监管多依赖定期检查与书面报告，缺乏动态监控手段。一些受托单位为节省开支擅自关闭通风设备、拆除防火门、改变结构用途（如改为仓库或餐饮空间），甚至存在非法出租牟利的情况。由于缺乏有效的信息化监管平台和实时监测技术，监管部门往往事后才发现问题，处理难度大、代价高。
3. 专业人才匮乏，运维质量堪忧
人防工程具有特殊性——不仅要满足普通建筑的安全标准，还需符合战时防护要求，如抗爆能力、密闭性能、防毒通风等功能。但现实中，多数受托单位不具备相应资质和技术力量。一位受访的物业经理坦言：“我们只懂基础保洁和水电维修，对人防设备的操作规程完全不了解。”这直接导致部分工程处于“带病运行”状态，一旦遭遇突发事件，后果不堪设想。
4. 合同条款粗糙，权益保障不足
不少地方签订的委托协议内容空泛，未明确考核指标、违约责任、退出机制等关键条款。有的合同仅规定“按月支付管理费”，却无服务质量评估机制；有的虽设定了巡查频次，但未建立量化评分体系。当发生安全事故时，各方互相扯皮，无法依法追究责任。
5. 社会参与度低，公众监督缺位
人防工程虽属公共资源，但其使用情况长期处于“封闭运行”状态，居民知情权、监督权被忽视。一些小区人防车位被高价出租给外部商户，却未公示收益分配方案；还有个别项目擅自改造成经营性场所，引发邻里矛盾。若缺乏有效沟通机制，极易激化社会矛盾。
三、破解之道：构建科学高效的委托管理体系
1. 明确权责边界，制定标准化委托协议模板
建议由省级人防主管部门牵头，联合司法、住建等部门出台《人防工程委托管理合同范本》，细化权利义务条款，包括但不限于：
- 受托方的服务范围（如日常巡检、设备保养、应急预案演练）；
- 甲方的监督权限（如远程视频监控接入、季度抽查、年度审计）；
- 绩效评价指标（如设备完好率、响应时效、投诉处理满意度）；
- 违约情形及赔偿机制（如连续三次不合格自动解约）。
通过标准化文本减少歧义，增强法律效力。
2. 建立智慧监管平台，实现全过程数字化管理
引入物联网、大数据、AI算法等技术手段，打造“人防工程智慧管理系统”。例如：
- 安装温湿度、气体浓度、水浸传感器，实时上传数据至云端；
- 部署高清摄像头覆盖关键区域，自动识别异常行为（如擅自进入禁区）；
- 开发移动端APP，方便群众举报隐患、查询工程信息。
该平台不仅能提升监管效率，还能形成电子档案，便于追溯责任源头。
3. 强化人员培训与资质认证，夯实专业基础
建立“持证上岗+定期复训”制度，要求所有参与人防工程运维的人员必须通过专项培训并通过考试，获得《人防设施操作员资格证书》。同时，鼓励高校开设相关课程，培养复合型人才。比如北京建筑大学已设立“城市地下空间安全管理”方向硕士研究生班，值得推广。
4. 推行第三方审计与社会监督机制
引入独立会计师事务所对受托单位的资金使用情况进行年度审计，并向社会公开结果；设立“人防工程开放日”，邀请社区代表、人大代表参观工程现场，听取意见。此举既能增强透明度，也能倒逼受托单位提升服务质量。
5. 完善退出机制与激励政策
对于连续两年绩效考核不合格的单位，依法终止委托关系；对表现优异者给予奖励，如优先续签合同、补贴运维费用等。此外，探索“政府购买服务+社会资本参与”的PPP模式，吸引更多优质企业加入，形成良性竞争格局。
四、典型案例分析：某市的成功实践
以江苏省苏州市为例，该市自2023年起实施“人防工程委托管理提质行动”，取得了显著成效：
- 统一编制《人防工程委托管理合同指引》，覆盖全市98%的受托单位；
- 建成市级智慧监管平台，接入17个重点人防工程点位，实现24小时在线监测；
- 组织专题培训班3期，累计培训从业人员600余人次；
- 开展“阳光人防”专项行动，全年收到群众反馈问题127条，解决率达98%。
截至目前，苏州市人防工程故障率同比下降40%，群众满意度达92%，成为全国示范样本。
五、结语：走向规范化、智能化、社会化的新阶段
人防工程委托管理不是简单的“甩包袱”，而是推动治理能力现代化的重要抓手。面对当前存在的诸多挑战，亟需从制度设计、技术创新、人才培养和社会协同等多个维度协同发力，才能真正打通从“有形覆盖”向“有效管理”的转化通道，让每一座人防工程都成为守护城市安全的坚实盾牌。
